Репортаж с ПМЮФ: Правовые проблемы использования воздушного пространства

18.06.2014 в рамках IV Петербургского международного юридического форума проводился круглый стол на тему «Правовые проблемы использования воздушного пространства в России и в мире».

Петербургский международный юридический форум является главным юридическим событием года в России, Восточной Европе и регионе СНГ и призван стать постоянной площадкой самого высокого международного уровня для диалога политиков, юристов, представителей бизнеса и науки. Обсуждение проблем воздушного права является признанием факта особой важности и актуальности данных вопросов.

Модератор круглого стола Олег Аксаментов с иронией заметил, что прежде чем попасть в качестве представителя Санкт-Петербургского университета гражданской авиации на II Петербургский международный юридический форум, необходимо было подготовить целое обоснование, что «воздушное право» реально существует и относится к разряду юридических дисциплин. К 2014 году удалось убедить организаторов собрать специалистов для обсуждения насущных вопросов.

Модератор с сожалением уведомил, что в Санкт-Петербург не смог приехать профессор Майкл Мильде (Michael Milde), почетный директор Института воздушного и космического права Университета МакГилл (McGill University, Монреаль). Профессор Мильде направил доклад, который, как заверили организаторы, будет переведен на русский язык и опубликован в самое ближайшее время. 

С первым докладом выступил Юрий Николаевич Малеевпрофессор кафедры международного права Московского государственного института международных отношений МИД РФ (МГИМО).

Ю.Малеев подчеркнул, что международное публичное воздушное право производно от международного права. Все тенденции, которые характерны для международного публичного права вообще, прослеживаются и в международном воздушном праве.

Было названо несколько наиболее ярких, по мнению профессора Малеева, примеров.

Так, в последние десятилетия ООН утрачивает свой авторитет и влияние. Все большее значение приобретают региональные организации (к примеру, НАТО). Тоже самое происходит и в воздушном праве.

Некоторые принципы претерпевают трансформацию. Если ранее в России говорили о таком международном принципе как принцип неприменения силы, то теперь представляется более правильным называть данный принцип принципом воздержания от применения силы. Причем профессор Малеев подчеркнул убежденность в том, что принципа невмешательства в дела государства не существовало никогда. Есть только принцип воздержания от вмешательства во внутренние дела.

Другой вопрос, который требует регулирования, касается деления авиации по Чикагской конвенции 1944 года на гражданскую и государственную.

Государственные воздушные суда все чаще используется для спасательных операций. Если для целей спасания необходимо использование иностранного воздушного пространства, то таким воздушным судам следует оказывать всяческую помощь и не препятствовать. Если гражданские воздушные суда используются в целях пособничества террористам, то к ним также должна применяться сила, вплоть до уничтожения. «Упреждающая самооборона» не может считаться нарушением международного права.

В целях совершенствования правового регулирования необходимо было бы дополнить классификацию понятием «функциональных» воздушных судов, которые временно могут использоваться для иных целей.

В общем и целом Юрий Николаевич отметил, что Чикагская конвенция 1944 года нуждается в пересмотре, а международное воздушное публичное право — в унификации. В международном частном воздушном праве положение лучше. Фрагментация была преодолена с принятием Монреальской конвенции для унификации некоторых правил международных воздушных перевозок 1999 года.

Хорошим примером для унификации публичного права могла бы послужить Конвенция по морскому праву.

Сергей Алексеевич Аристов, статс-секретарь — Заместитель Министра транспорта Российской Федерации, отметил, что «поспорить с профессором сложно». Однако предложил не делать акцент на движение в сторону национального законодательства в сфере воздушного права, которое «пытается подменить международное».

Российская Федерация строго придерживается требований ИКАО. В аспекте соблюдения и стандартов, и рекомендуемых практик, Россия даже опережает некоторые европейские страны.

У нас обратная проблема. Наше национальное воздушное законодательство серьезно отстает от международного. Последние пять лет в Министерстве транспорта России идет целенаправленная работа по приведению национальных норм в соответствие со стандартами ИКАО.

Переходя к теме своего доклада, С.А. Аристов отметил, что тема круглого стола — использование воздушного пространства — очень актуальна.

Сотрудниками Минтранса России было подготовлено несколько цифр, в которые следует вдуматься.

Территория Российской Федерации составляет порядка 25 млн.кв.км. Хотя Россия и является транзитером между севером и югом, Европой и Азией, средняя плотность воздушного движения составляет 53-55 воздушных судов на тысячу квадратных километров.

Для понимания того, много это или мало, Замминистра привел статистику по странам Европы. Так, показатели в Великобритании 160 раз больше российских, в Германии — в 140 раз, во Франции — в 90 раз. Государственная территория у нас существенно больше. Вместе с тем, воздушное пространство используется только 300 дней в году и 12 часов в сутки. Все это связано с недолжным уровнем самой системы организации воздушного движения. Достаточно сказать, что до четверти территории России не охвачено системой поиска и спасания.

Другой немаловажный вопрос использования воздушного пространства связан с субсидированием перевозок. Половина населения за Уралом и на Дальнем Востоке не видело Москвы и Санкт-Петербурга, поскольку стоимость авиабилета такова, что нужно несколько месяцев работать. Это издержки либерализации цен. Воздушный перевозчик устанавливает цену, поскольку, к сожалению, стал монополистом. В этой части злоупотреблений немало. Например, в цену билета закладывается стоимость керосина, которая в 6 раз превышает закупочную стоимость топлива в странах Европы.

Сергей Алексеевич подчеркнул, что он против всеобъемлющего государственного регулирования. Однако необходимо найти баланс между интересами общества и воздушных перевозчиков.

В докладе Замминистра также была обозначена проблема значительного количества закрытых для полетов зон — итог «давней войны Министерства транспорта и Министерства обороны». Для авиации — это вынужденные дополнительные расходы и увеличение полетного времени, а также невозможность задействовать в транспортном сообщении данные территории. 12 млн. россиян прожив в 30 тыс. населенных пунктах и не имеют круглогодичного доступа к транспорту. В этом видится потенциал роста авиационной отрасли. 

В завершении выступления С.А. Аристов акцентировал внимание присутствующих на том, что Министерство транспорта России не просто называет проблемы. Все планы связаны с тем, чтобы в какое-то обозримое время они были решены.

Далее модератором был приглашен к выступлению Юрий Хорник (Jiri Hornik), Член Управляющего комитета Европейской ассоциации воздушного права (EALA), сопредседатель пражского отделения международного отдела Коллегии адвокатов Нью-Йорка и партнер компании Kocian Solc Balastik. Его доклад касался переговорного процесса по созданию единого европейского воздушного пространства.

О.Аксаментов отметил, что доклад очень интересен, поскольку Россия, Казахстан и Беларусь в данный момент продолжают переговоры по концепции «Единое Евразийское Небо». Этот проект предусматривает не только создание общего рынка авиационных услуг и единую зону транспортировки воздушного транспорта, но и превращение воздушного пространства единого экономического пространства в востребованный транзитный мост между Европой и Юго-Восточной Азией. Опыт Европы при таких обстоятельствах, безусловно, будет полезен.

Слушатели хотели услышать практических примеров и рекомендаций. Доклад Юрия Хорника оказался настолько интересен, что, можно сказать, превзошел ожидания.

Прежде всего, Ю.Хорник обратил внимание на тот факт, что менее интенсивное воздушное движение в России допускает более широкие возможности для маневра воздушных судов, в том числе и в экстренных ситуациях.

В Европейском союзе дело обстоит значительно сложнее, в том числе и в плане взаимодействия органов государственной власти и поставщиков аэронавигационных услуг.

Основная проблема заключается в том, что с точки зрения теории контроль над своим воздушным пространством в юридических границах имеет право осуществлять только само государство (принцип государственного суверенитета).

3

C эксплуатационной точки зрения соблюдение юридических границ в воздухе невозможно. Воздушное судно, пролетая над территорией Европейского союза, может несколько раз в течение очень короткого промежутка времени пересечь несколько извилистых государственных границ.

Длительное время между поставщиками аэронавигационных услуг практикуется заключение соглашений, по которым государственные границы условно принимаются за прямые линии (т.н. соглашения «LOAs») и передача контроля за движением воздушного судна осуществляется не при пересечении юридической границы, а той черты, которая согласована между поставщиками аэронавигационных услуг.

4

5

Проблем с такой практикой не возникало до катастрофы 1-2 июля 2002 года над Боденским озером, когда самолёт Ту-154М авиакомпании «Башкирские авиалинии«, выполнявший рейс 2937 из Москвы в Барселону, столкнулся в воздухе с Boeing 757 компании «DHL«, рейс 611.

Столкновение произошло недалеко от города Юберлинген (Боденское озеро, Германия). По соглашению между поставщиками аэронавигационных услуг контроль над воздушным пространством в государственных границах Германии осуществляла частная швейцарская компания «Skyguide». В судебных актах по делу суды Германии несколько раз повторили, что поставщики не могут договариваться о подобном «выпрямлении» государственных границ. Практика «мелкомасштабной пограничной эксплуатации» была признана недопустимой.

В октябре 2001 г. Еврокомиссия приняла предложения по созданию «Единого неба Европы» и единого регулирующего органа по управлению воздушным движением в ЕС, Норвегии и Швейцарии. Как предполагалось, такой орган мог бы объединить управление верхними эшелонами воздушного пространства ЕС, которые сейчас разделены национальными границами. Он мог бы иным образом организовать воздушное пространство, принимая во внимание эффективность его использования, а не национальные границы. Кроме того, предполагалось также объединение военных и гражданских служб. Велись переговоры о распространении инициативы на балканские и средиземноморские страны. Однако в плане практической реализации почти ничего достигнуто не было.

В июне 2008 г. принимаются новые поправки к проекту, а инициатива получает наименование SES-II (SES — Single European Sky, Единое небо Европы).

В основу SES-II легла программа распределения возушного пространства на функциональные блоки — «фабы».

7

Предполагалось, что аэронавигационное обеспечение в границах фабов позволит отойти от практики «мелкомасштабной пограничной эксплуатации». Для этого было необходимо до 2012 года как минимум определиться с границами функциональных блоков.

К сожалению, работа была проведена формально. Блоки созданы, но с экспуатационной точки зрения нельзя сказать, что все стало работать так, как задумывалось. Европейская комиссия итогами не была удовлетворена, что стало причиной обсуждения целого ряда поправок. В 2014 году ожидается принятие пакета SES-II+ .

В это связи Юрий Хорник предостерег российских коллег от следующих моментов, которые являются основными причинами провала проекта «Единое небо Европы». Они, возможно, также способны помешать реализации проекта «Единое Евразийское небо»:

1. Следует учитывать, что государства не хотят отдавать часть прибыльного аэронавигационного бизнеса иностранным поставщикам. Именно в этой связи и возникает полемика, связанная с принципом государственного суверенитета.

Принцип государственного суверенитета в связи с проблемами аэронавигации трактуется ложным образом.  Диспетчеры не заставляют и не запрещают воздушным судам входить в пространство того или иного государства. Выдача разрешений для этого находится в компетенции других ведомств, вплоть до военной авиации, способной осуществить принудительную посадку при нарушении государственных границ. Задача поставщиков — обеспечить безопасное передвижение воздушных судов.

2. Заранее следует определиться с процедурой принятия решений. Как показывает пример Европы, два государства могут договориться о границах фаба. Однако когда в переговорном процессе участвует 7-8 государств, становится непонятным как принимать решения: единогласно или квалифицированным большинством. В этой части также нужно быть готовым к тому, что для какого-либо участника переговорного процесса будет очень выгодно обратиться к риторике о принципе государственного суверенитета. Тоже самое касается и принятия решения о едином поставщике аэронавигационных услуг в границах фаба.

В этом аспекте также можно говорить о необходимости изменения норм Чикагской конвенции 1944 года. Многие ее положения говорят о необходимости единогласного принятия решения по подобным вопросам. Из-за этого нет эффективного продвижения вперед.

3. Заранее следует унифицировать технические правила. К примеру, многие правила движения в воздушном пространстве ЕС уже гармонизированы. Вместе с тем, различия имеются, устранить их сложно, но все понимают, что нельзя допускать таких ситуаций, когда при осуществлении проводок диспетчер вынужден применять как свои, национальные правила, так и иностранные.

4. В ЕС по-прежнему отсутствует единое понимание того, кто будет нести ответственность за некачественное оказание аэронавигационных услуг. В разных государствах по данному вопросу разное представление об ответственном лице: это может быть и государство, и поставщик.

Кроме того, потенциальный источник для конфликтов — правила совместного использования единой инфраструктуры.

В заключении выступления Ю.Хорник выразил надежды, что Россия не столкнется с подобными проблемами при реализации проекта «Единое Евразийское небо». Вместе с тем, высока вероятность того, что избежать проблем удастся только при условии тщательного обсуждения указанных вопросов на стадии разработки концепции.

Карл Марсовский, исполнительный директор по правовым вопросам Чешского Аэрохолдинга, предложил обсудить «Некоторые практические юридические аспекты управления полетов между Россией и ЕС».

Однако выступление начал с комментария к теме «упреждающей самообороны», затронутой в докладе профессора Малеева. Он отметил, что возможно, в праве и должна быть предусмотрен механизм «профилактического» использования военной авиации против гражданских судов. Для тех, кто размышляет прагматично, такой вывод очевиден. Вместе с тем, решение об уничтожении гражданского воздушного судна должно приниматься только после проведения тщательного расследования и установления реальной степени угрозы.

Как правило, в экстренной ситуации времени оказывается слишком мало для тщательного расследования. Поэтому фатальные ошибки неизбежны, как это было 1 сентября 1983 года в инцинденте с южнокорейским Боингом 747, сбитым советским истребителем.

Переходя к основной теме своего доклада, К.Марсовский определил 3 вопроса, которые вызывают наибольшую обеспокоенность при осуществлении полетов из Чехии в Россию. Выступающий пояснил, что Чешские авиалинии выполняют регулярные рейсы в 8 городов Российской Федерации и длительный опыт сотрудничества позволяет говорить о следующем.

1. В правоприменительной практике до настоящего момента существует проблема освобождения от НДС при оказании наземных услуг, связанная с неоднозначной интерпретацией того или иного вида услуг. При этом путаница приводит к совершенно разной правоприменительной практике в разных регионах России.

Кроме того, иностранная авиакомпания в России может иметь свое представительство. Но такое представительство нельзя зарегистрировать в качестве как плательщика НДС, и, следовательно, невозможно подать заявление на возврат. В этом усматривается нарушение принципа взаимности, хотя в Соглашении о воздушном сообщении между двумя странами соблюдение налоговых преференций должно быть на взаимной основе.

2. Другой камень преткновения — Соглашения о воздушном сообщении.

Все соглашения о воздушном сообщении между Россией и странами ЕС содержат определенные условия, касающиеся самого воздушного перевозчика. В особенности вызывает недоумение условие о преимущественном владении или действительным контроле над таким воздушным перевозчиком стороны, назначившей это авиапредприятие, или гражданами ее государства.

Для европейских авиакомпаний возобновление соглашений с включением такого условия всегда проблематично. Суд ЕС признал оговорку недопустимой. Выход из сложившейся ситуации видится только в исключении требований эффективного контроля в отношении европейских перевозчиков. В современном мире, подверженном процессам глобализации, во очень многих европейских авиакомпаниях есть иностранные акционеры. К примеру, совсем недавно немецкая авиакомпания Airberlin была приобретена авиакомпанией Etihat из ОАЭ. Сейчас ведутся переговоры по поводу покупки Alitalia. Как видим, принцип эффективного контроля уже не работает.

3. Есть недопонимание и в практике защиты пассажиров.

Допустим, существует проблема возвратных и невозвратных билетов. В ЕС продажа невозвратных билетов допускается. В России — нет. Авиакомпания вынуждена тратить колоссальные средства на ведение судебных процессов. Суды в конечном итоге признают допустимость практики продаж невозвратных билетов. Однако получается так, что авиакомпании несут лишние расходы.

Или другой показательный пример — компенсация морального ущерба. Отсутствует понимание того, в соответствии с какими принципами суд приходит к выводам о размере компенсаций. Было бы лучше, если бы по данной категории дел истцы реально доказывали размеры причиненного морального вреда.

Эти три группы вопросов, по мнению К.Марсовского, не имеют почти ничего общего. С другой стороны, Россия также должна быть заинтересована в диалоге. Ведь они влияют в конечном итоге на конкуренцию.

Чтобы ответить на поставленные в докладе вопросы, слово взял С.А. Аристов. Он уведомил К.Марсовского о том, что с 21 июня российские авиакомпании смогут продавать пассажирам невозвратные авиабилеты. Вслед за авиакомпаниями разрешение властей вводить невозвратный тариф получит и РЖД. Судя по реакции, представитель Чешского Аэрохолдинга, был приятно удивлен. Он горячо поблагодарил Замминистра.

На этом, собственно, приятные моменты закончились. Сергей Алексеевич озвучил позицию Минтранса касательно соглашений о воздушном сообщении и компенсации морального вреда. Тон комментария не позволил присутствующим усомниться в том, что Минтранс имеет по этим двум вопросам вполне определенную и достаточно жесткую позицию.

Вносить изменения в формулировки соглашений о воздушном сообщении, безусловно, необходимо. При этом Минтранс отстаивает в переговорном процессе интересы Российской Федерации, для которой акт Европейского суда не имеет общеобязательной силы.  Как представляется, правила об «эффективном контроле» следует заменить о правилах национальной регистрации воздушного перевозчика. Интересам Российской Федерации не соответствует предложение таким образом изменить текст соглашения о воздушном сообщении, например, с Чехией, чтобы любая авиакомпания, зарегистрированная на территории ЕС, могла выполнять полеты.

С.А. Аристов заметил, что это требование также не соответствует интересам и национальных перевозчиков, таких как Чешские авиалинии, поскольку они вряд ли смогут выдержать конкуренцию с такими европейскими гигантами, как, например, Lufthansa.  С этим К.Марсовский без промедлений согласился.

По моральному вреду Замминистра предложил отказаться от чтения канонов римского права по части доказывания размеров причиненного морального вреда. Право на возмещение морального вреда есть у каждого гражданина. Судейские усмотрение — более гибкий инструмент подсчета его размера.

В завершении круглого стола с докладом выступил Сергей Сергеевич Юрьев, президент национальной ассоциации воздушного права и помощник на общественных началах главы Росавиации А.В. Нерадько.

С.С.Юрьев поблагодарил выступавших и отметил, что некоторые вопросы, о которых он хотел рассказать, были уже затронуты в дискуссии. Поэтому предложил обсудить ранее не упоминавшуюся тему, связанную с предоставлением права нерегулярных полетов. Как и профессор Малеев, поддержал идею необходимости пересмотра положений Чикагской конвенции 1944 года и унификации норм международного публичного воздушного права в новом документе.

В завершении мероприятия модератор О.Аксаментов напомнил собравшимся о том, что в октябре будет проводиться IV конференция по воздушному праву (г.Санкт-Петербург). Времени на обсуждение проблем воздушного права будет значительно больше, чем в рамках Петербургского международного юридического форума, поэтому от лица организаторов мероприятия пригласил коллег осенью не только принять участие в качестве слушателей, но и выступить с докладами.

Добавить комментарий

Ваш e-mail не будет опубликован. Обязательные поля помечены *